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文化金融政策体系化十年演进之路

2019-04-22 18:03中国民族文化网


 我国的文化产业发展得益于文化经济政策的支撑,其中文化金融政策的作用尤为明显。我国的文化金融相关政策内容在早期主要零散见于一些综合性政策文本中,从2009年开始才有文化金融专门性政策(或专门政策)。2009年是我国文化金融政策进入专门化的一年,也是体系化演进开始的一年,所以,我们从这个时点开始对文化金融政策十年来的发展做一个简单回顾。
 
 
  专门性政策开启文化金融政策体系化进程
 
 
  文化金融政策与文化财政政策、文化税收政策、文化贸易政策等共同构成文化经济政策,而专门性文化金融政策开启了文化金融整体体系化的进程。专门性是指针对跨业务、跨部门的某一专门领域的。文化金融政策专门化的主要特征是:以跨业务、跨部门的金融和文化产业的关系为政策调整对象,由金融监管部门主导或参与制定、发布和执行。文化金融政策是否专门化,是不是有专门的文化政策文本是重要标准。自2009年起,先后有四个专门政策文件出台。
 
 
  首先,专门的政策文本和金融监管部门的参与,具有先导作用的政策出台。
 
 
  2009年5月,商务部、原文化部、原广电总局、新闻出版总署、中国进出口银行联合出台的《关于金融支持文化出口的指导意见》(商服贸发〔2009〕191号),这是第一次就金融支持文化产业发布专门的文件,所以是我国第一个具有专门政策性质的文化金融政策文件。2009年7月3日,中国人民银行营业管理部、中国银行业监督管理委员会北京监管局公布的《关于金融支持首都文化创意产业发展的指导意见》(银管发﹝2009﹞144号)。这虽然是地方性文化金融专门政策,但它是第一个由金融监管部门主导发布的文化金融类专门文件,此后在北京的银行系统文化金融服务都与这个文件一脉相承。
 
 
  以上两个文化金融专门政策文本都与2008年3月19日印发《关于金融支持服务业加快发展的若干意见》(银发[2008]90号)有密切的关系。这两个政策文件,一个没有金融监管部门参与,一个是地方性且局限于银行业,所以文化金融专门化程度较低,但其所起到的先导作用是不容低估的。
 
 
  其次,文化金融合作日益重要,具有战略意义的专门政策文件出台。
 
 
  2010年中宣部、中国人民银行、原文化部等九部门印发了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》(银发〔2010〕94号)。这是我国第一个国家层面的文化金融专门政策文件。这一政策首次包含了中国人民银行、银监会、证监会、保监会等主要的金融监管部门,大大提升了政策的权威性和可执行性。政策内容较以往更加全面,涵盖了银行、证券、保险、外汇管理等金融领域,形成了包含文化金融市场主体、产品、结构即相关配套措施各个方面内容的基础框架。文件特别提出了政策实施和效果评估问题,主要内容包括加强信贷政策和产业政策的协调、建立多部门信息沟通机制、加强政策落实督促评估等。
 
 
  2014年文化部会同中国人民银行、财政部出台了《关于深入推进文化金融合作的意见》(文产发〔2014〕14号),这个政策文件的出台是以中共十八届三中全会为背景的,更加具有战略意义。这个文件是第一部以“文化金融”为主题的战略性政策文本,是文化金融发展中的里程碑式事件,自此以后,“文化金融”作为一个专业词汇或专有名词似乎就“合法化”了。该政策的意义有:明确指出了文化金融作为产业动力的重要意义;提升了“文化”在金融与文化的关系中的主体地位;确立了文化金融作为一种新型金融业态的定位;确立创新驱动原则,突出了机制和体制创新;总结经验,完善了组织实施与配套保障。
 
 
  以上两个政策文件是具有战略意义的全国性文化金融专门政策文件,基本奠定了文化金融政策的基本框架。
 
 
  文化金融政策在发展中提升并扩展
 
 
  2014年之后,由于文化金融政策的推动,我国金融体系对文化产业的投入力度大大增加,同时,文化金融政策在上下两个层面不断提升和扩展,内容也更加丰富,极大推动了文化产业的发展。
 
 
  第一,文化金融逐步成为国家文化改革总体政策和规划的重要内容。
 
 
  关于金融支持文化产业的政策内容很早就出现在具有国家战略性的政策文件中。在2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》、2012年《国家"十二五"时期文化改革发展规划纲要》中,都有“金融支持文化”的相关表述。中国共产党十八届三中全会提出“鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合”的要求,文化产业发展与金融的关系被提升到了战略地位,成为中央政府出台的文化改革总体政策文件中的重要内容,文化金融作为一个独特的政策领域基本上固化下来了。随着文化金融作为一种特殊的产业形态和服务形态被广泛接受,文化金融业走进国家战略文件中。如2017年发布的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》》中,在“完善和落实文化经济政策”中直接表述为“发展文化金融”。
 
 
  第二,文化金融已经成为文化主管部门和地方政府制定文化经济政策中的“标准配置”。
 
 
  文化主管部门及地方政府出台的文化经济政策主要体现在关于文化体制改革、文化发展及文化产业的意见、规划、行动计划等政策文本中,而文化金融一般都是文化经济政策的重要内容之一。如2017年原文化部印发的《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》、《文化部“十三五”时期文化产业发展规划》。在《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》中,要求“深化文化金融合作,发挥财政政策、金融政策、产业政策的协同效应,为社会资本进入文化产业提供金融支持”,并将“文化金融创新工程”作为“文化产业四大计划两大工程”之一。又如2016年上海市文化创意产业推进领导小组办公室发布的《上海市文化创意产业发展三年行动计划 (2016—2018年)》,2016年北京市发布的《北京市“十三五”时期文化创意产业发展规划》等,都将文化金融政策作为重要内容。
 
 
  第三,国家文化金融专门政策在实施中得到扩展和细化,丰富了我国文化金融政策的内容。
 
 
  文化金融专门政策的实施需要通过各个部门及地方政府,所以其扩展主要在部门和地方政府两个方面,政策文本为实施意见、规划、行动计划等。专门政策在部门实施层面的扩展,例如2010年《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》出台之后,保监会印发了《关于保险业支持文化产业发展有关工作的通知》(保监发〔2010〕109号)。文化金融专门政策在地方政府层面有较多的实施性政策出台,如《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》和《关于深入推进文化金融合作的意见》出台后,各省市根据各自的优势和发展特点,相继出台了相应的实施意见。比较典型的有北京、上海、广东、江苏、山东、四川、甘肃等。江苏在印发《关于促进文化金融发展的指导意见》(苏宣发〔2015〕8号)的同时附有《江苏省文化金融发展三年行动计划(2015-2017)》,行动计划共计22项,每项都有配属责任单位,具有很强的操作性。
 
 
  一些地方政府通过金融主管部门和文化产业主管部门联合推出了新的文化金融专门政策,如:北京银监局、北京市文资办2018年1月印发《关于促进首都文化金融发展的意见》;中国人民银行西安分行与陕西省委宣传部于2018年1月出台《关于金融支持陕西文化产业进一步加快发展的指导意见》等。
 
 
  文化金融政策体系演进中已形成自己的特色
 
 
  十年来,伴随着专门政策的制度和实施,我国文化金融政策体系已现雏形,主要包括:文化金融专门性政策(中央和地方);国家文化金融专门政策在部门和地方政府的实施政策;中央政府文化改革总体政策中的文化金融政策内容;文化主管部门和地方政府的文化改革政策和产业政策中的文化金融政策内容等。我国文化金融政策体系在演进中形成了自己的特色。
 
 
  第一,以文化金融专门政策为主干形成体系。专门政策无法孤立形成体系,还需要与文化发展政策等其他政策中的文化金融内容互相补充。在中央、地方各层级的文化发展政策(规划、指导意见等)或文化产业政策中都含有文化金融政策内容,这些也是一种文化金融政策文本,同样具有一定的引导性和约束力。
 
 
  第二,以服务于整体文化产业政策为政策目标。我国的文化产业发展战略就是基于整体发展、分业突破的,所以我国文化金融政策也是对应文化产业整体,最终形成了服务于文化产业发展为目标的政策内容体系,这是我国文化金融发展的显著特征。这也是文化金融之于文化产业的统一规律性。
 
 
  第三,政策涵盖的金融服务内容和范畴全面。2009年以来,我国文化金融政策涵盖的金融范畴逐步全面、金融支持方式更加专业化。文化金融政策包含了银行、证券、保险、信托、基金、担保等行业,包含了股权类、债权类、风险管理类、互联网金融类多种金融工具、市场、机构以及金融基础设施等。由于文化金融政策涵盖了大多数金融领域,推动文化金融形成一种特殊的金融业态。
 
 
  第四,注重部门协调机制和政策协调性。文化金融政策所指范围是跨部门、多层次业务领域的,多由文化、财政、金融等多部门联合制定并发布,本身就说明文化金融政策作为交叉性公共政策领域需要高度的部门协调性和政策协调性。机制上主要中央政府层面的“文化金融合作部际会商机制”;从政策协调性上,重视文化金融政策与公共文化服务政策相协调,与文化体制改革及国有文化企业改革政策相协调,与文化财政政策、文化税收政策、文化外贸政策等相协调。
 
 
  应该说,我国的文化金融政策体系还处于相当初级的阶段,还有许多内容需要补齐短板,如证券、基金等部门性文化金融政策,更具约束力的相关条例、办法等,即使已经出台的政策仍有配套措施缺失、执行绩效体系缺失等问题,这需要我们不断推动改进政策管理体制,加大优质制度供给,继续推动文化产业发展和国家软实力建设。

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